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消防验收备案与建设工程竣工验收备案——新《消防法》对建设工程竣工验收备

消防验收备案与建设工程竣工验收备案——新《消防法》对建设工程竣工验收备案的影响

高盛立

(泰州市建设工程质量监督站  江苏泰州  225300)

 

【摘要】从新《消防法》的消防验收改革入手,讨论了消防验收与建设工程竣工验收的关系,论证了作为专项验收的消防验收制度应该与建设工程竣工验收备案衔接一致,分析了工程质量监督机构、备案机关、公安消防机构在消防验收备案中的责任,解释了新《消防法》中易引发的歧义,并提出了改进建议。

【关键词】消防验收;建设工程竣工验收备案

 

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》),已经于200951日起开始施行。新《消防法》改革了建设工程的消防竣工验收制度,将公安消防机构验收制度改革为消防验收备案制度,并提出建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案。这样一来,消防备案和建设工程竣工备案就存在先后的问题,而且《消防法》规定的建设单位在验收再向公安消防机构备案,这是否表示建设工程竣工备案可以在消防备案之前?事实上,这是对新《消防法》中验收的错误理解产生的歧义。

1 新《消防法》对消防竣工验收制度的改革

1998年版《消防法》第十条规定:按照国家工程建筑消防技术标;隹进行消防设计的建筑工程竣工时,必须经公安消防机构进行消防验收;未经验收或者经验收不合格的,不得投入使用。新《消防法》第十三条规定:国务院公安部门规定大型的人员密集场所和其他特殊建设工程,建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收,依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格的,禁止投入使用;其他建设工程,建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当进行抽查,其他建设工程经依法抽查不合格的,应当停止使用

从新《消防法》看,消防验收的主体分为两种情况,一种是大型的人员密集场所和其他特殊建设工程,由于涉及公共消防安全,验收主体是公安机关消防机构;一种是其他建设工程,消防验收的主体是建设单位,验收后建设单位报消防机构备案,再由消防机构进行抽查。这样的验收模式和原《消防法》完全由消防机构验收有着明显不同。类似于原先的建设工程竣工验收制度改革为竣工备案制度,只是消防验收区分了密集场所其他工程,密集场所仍然实施公安消防机构竣工验收,其他工程由建设单位验收后向消防机构备案,公安消防机构抽查如不合格再停止使用。也就是说,其他工程由建设单位组织消防验收,向消防机关备案后即可投入使用;使用后经消防机构依法抽查不合格的,应当停止使用。

2 建设工程竣工备案与消防验收备案的先后次序

2.1 消防认可或准许使用文件即为消防机构验收合格文件或同意备案文件

按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》(中华人民共和国建设部令第78)第五条规定,建设单位办理工程竣工验收备案应当提交法律、行政法规规定的应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。该文件提及的公安消防部门出具的认可文件,按照原《消防法》,就是所有建设项目经消防机构验收的合格文件;按照新《消防法》,则分为两种情况,一种是大型的人员密集场所和其他特殊建设工程,由消防机构验收的合格文件;一种是其他建设项目,由建设单位验收合格后向消防机构备案准许使用文件。至于消防机构再抽查,可以认为是消防机构已经准许了建筑的使用后的抽查行为,与建设工程竣工备案无关。

2.2 消防认可或准许使用文件作为建设工程竣工备案的提交文件

建设工程竣工备案和消防备案的先后次序就明确了,在新《消防法》实施以后,建设工程备案应该在消防验收以后,但消防验收分为两种情况:一种是人员密集场所的消防机构验收,一种是建设单位组织的消防验收。消防机构验收的工程,以消防机构颁发的消防验收合格证明作为建设工程竣工备案的消防认可文件;建设单位验收的工程,以消防机构的备案手续作为消防准许使用文件。消防验收和备案在建设工程竣工验收之前,消防验收合格或准许使用后,建设单位向建设行政主管部门实施建设工程竣工备案,消防机构的抽查在建设工程竣工备案、投入使用后。

3 消防专项验收备案应该是建设工程竣工验收备案的一部分

3.1 消防竣工备案制是与建设工程竣工备案制的接轨

建设工程竣工备案分为竣工验收和备案两部分,应该说建设工程竣工验收本身就包括了消防专项验收的内容。建设工程竣工验收是一个综合性的验收,包含了建设质量、消防安全、规划、环保、人防、防雷、卫生等诸多专项验收内容,随着我国政府职能体制改革的推进,谁建设、谁验收的模式已经被大多行业领域接受,消防也改原有的竣工验收制为备案制,除人员密集场所及涉及公共安全等关键工程由消防机构直接验收外,其余的工程实行竣工验收备案,为保证备案制度条件下的消防安全,消防机构再加大使用后的抽查力度。

3.2 建设单位组织消防专项验收与竣工验收的关系

我们通常所指的竣工验收,一般特指狭义的竣工验收,即建设单位组织施工、监理、设计、勘察等参建各方对单位工程的竣工验收,工程质量监督机构受政府委托对竣工验收实施监督。狭义的竣工验收仅仅指的是质量验收,并不包括消防、环保、规划等专项验收。这样的竣工验收观念,已经落后于国家法律法规的变化和体制改革,按照谁建设、谁负责的原则,各专项验收都应该由建设单位组织,而且竣工验收本身就包含了各专项功能验收。

3.3 消防竣工备案也是建设工程某一专项的备案

建设工程竣工备案是建设工程整体的综合备案,是对建设工程投入使用的认可;消防专项竣工备案是建设工程竣工备案的一部分,是向公安消防机构的专项备案,是为了确保安全而在建筑竣工验收前对消防安全的专项验收和备案。消防备案制度的实施,统一了建设工程竣工验收机制,尽管备案机关主体不一致,但竣工备案的形式统一了。建设工程竣工备案是建筑整体的综合竣工备案,与消防专项竣工验收备案在形式上统一,在内容上不同,在时间上也有先后。

4 建设工程质量监督机构是否应监督消防专项验收

4.1 质量监督应当包含对消防等内容的监督

建设行政主管部门委托建设质量监督机构实施工程质量监督,从表面上看,建设工程质量监督就是对质量专项的监督,但是,质量是一个大概念,例如消防专项本身也是质量的一部分,其中报警、联动属于智能建筑分部;疏散指示、消防动力属于电气分部;防火分区、疏散通道属于建筑和结构的内容。按照现行《建设工程施工质量验收统一标准》的要求,按规范设计,经消防设计审查,各分项、分部按图施工,就解决了消防分项验收中可能发现的问题。也就是说,消防专项验收中可能出现的问题一般也都是质量问题。既然工程质量本身包含了消防各个部分的内容,那么工程质量监督也应该包括消防报警、联动、喷淋等各分部的内容。

4.2 建设工程质量监督并不监督消防专项验收

建设工程质量监督包括消防专项的内容,却并不监督消防专项验收。无论验收的主体是建设单位还是公安消防机关,工程质量监督并不监督各类专项,各专项机关应该实施对专项工程验收的监督,公安消防机关对建设单位组织验收的抽查,可以理解为一项监督手段。但是,各参建单位的建设行为和实体质量,仍然是工程质量监督机构的监督内容。建设工程质量监督与消防专项的关系,可以概括为监督消防专项的工程内容,却不监督专项验收过程。

4.3 由于监督的角度和内容不同,“质量”监督和消防专项监督的侧重不同

公安消防机构对建设工程的专项监督也是专项的消防质量验收,尽管属于广义的质量范畴,但由于工程质量监督机构和公安消防机构监督的角度和内容大不相同,所以工作侧重有很大区别。工程质量监督的重点是结构安全和使用功能,尽管包含了消防安全部分,但并不突出对消防功能的监督,而公安消防机构恰恰只对与消防有关的安全进行监督。打个比方,工程质量监督类似于常规的体检,而公安消防则类似于专项的心脑血管检查,虽然常规体检也查心脑血管,但却没有专项检查更有针对性。专项消防验收是强化消防安全、实施专项管理的手段,但就工程建设而言,消防依然是建设领域的一个涉及安全的重要部分。

5 管理部门在消防验收方面承担的责任

5.1 公安消防机构承担的安全责任

建设工程的消防安全责任也应本着谁建设、谁负责的原则,尽管工程的竣工备案制度分为密集场所一般工程,验收主体存在差别,但公安消防机构并不参与工程建设,仅仅监督工程消防部分的实施,因此,公安消防机关并不承担直接责任。不同于消防检测机构,消防检测机构对检测结果承担责任,实施备案制后,公安消防机构也不直接参与一般建设工程的消防竣工验收,而是在竣工后抽查,进一步明确了消防安全责任。即便是人员密集场所,公安消防机构参与消防验收,也是因为这些场所涉及公众利益,但其主要消防安全责任仍然在建设单位,作为消防监管机构,发生消防安全事故,公安消防机构仅承担失职责任。

5.2 工程质量监督和备案机构承担的消防安全责任

工程质量监督的内容中也包括消防部分,因此工程质量监督机构也承担一定的监督责任。但由于消防实施了专项的验收备案,建设工程监督责任重点在结构安全,并不突出监督消防安全,承担的消防安全责任小于消防机构。但是,在消防设施相关的监督上,建设质量监督和消防机构监督是重复的强化监督,而非划区而治,建设工程质量监督机构仍然承担监督责任。至于竣工备案,则必须按照法规要求,具备消防验收认可文件或同意备案文件才予以竣工备案;否则,将承担违规备案的责任。

6 新《消防法》易引发的歧义和改进意见

1)“建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案,应明确此处的验收是建设单位组织的消防专项验收。《消防法》作为大法,面对的主体不仅仅是消防从业人员,也应面对建设行业人员,何况消防本身和建设就无法割离。对验收的理解,建设从业人员和消防业内的理解有着很大的出入,建设从业人员理解的验收就是建设单位组织的单位工程竣工验收,这样的理解不利于建设工程竣工验收备案制度的实施,容易误导建设行业的人先实施单位工程的竣工验收备案,再实施消防备案。建设工程竣工备案是一项行政许可,同意备案就意味着允许建筑投入使用。专项消防的备案如果在建设工程竣工备案之后,则完全不符合建设行业竣工验收备案制度的初衷。因此,明确消防专项验收备案和建设工程竣工验收备案的关系和顺序非常重要。

2)所有工程的消防验收主体都应当是建设单位,公安消防仅实施专项监督。按照新《消防法》的规定,对于“大型密集场所”,建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收,按照文字理解,消防验收主体是公安消防机构。但是,按照“谁建设、谁负责”的原则,公安消防机构参与消防验收并不合适,参与验收,就必须承担相应的责任,而消防机构的性质决定了其不应该承担责任,也不应该参与验收。笔者认为,可以借鉴建设行业的模式,公安消防机构“监督”建设单位组织的消防专项验收,验收的主体仍然是建设单位,公安消防机构作为监督者,引导和规范验收行为。

7  结语   

消防是建设使用功能的一部分,由于涉及公共安全,必须实施强化的消防验收和监管。但消防本质上仍然是建筑的一部分,应当与建设工程的相关法规相一致,消防专项的验收和建设工程专项验收应当衔接,即先消防专项验收备案,再允许使用,使用过程中,消防再实施抽查。

新《消防法》对消防验收模式的改革,应当与建设工程竣工备案制度相统一,对易引发歧义之处应进行修订或补充说明,以便于建设工程竣工验收备案制度的实施。  

 

参考文献

[1]高盛立.消防工程的质量监督[J].工程质量,2004,(5.

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